清洁供暖从清洁优先转向与民生并重

    近几年，雾霾治理成效有目共睹，“煤改气”“煤改电”等更加清洁的取暖方式在减少冬季大气污染上发挥了重要作用。在这背后，是中央财政数百亿元的投入和地方政府接近3倍的补贴加成。

　　2017、2018、2019年，财政部、住建部、环保部(现生态环境部)、国家能源局等四部委先后确定了北方地区冬季清洁取暖三批43个试点城市，中央财政累计投入资金351亿元。按照相关文件规定，补贴持续三年，三年后，如果没有额外改造任务，中央财政补贴将退出，地方政府自行承担补贴。这意味着2019年有可能是批试点城市获得后一次补贴。

　　而国家能源局稍早前发布《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》）。与此前相关政策相比，《通知》在取暖原则、清洁供暖技术路线选择、补贴和设备采购要求等方面出现了调整，体现了清洁供暖向民生回归。

　政策导向发生巨大变化

　　清洁供暖的核心原则由供暖清洁回归以民生为重，技术路线选取原则由成本、清洁双目标转变为运行成本低。

　　《通知》明确指出城市应充分利用基础设施优势，重点发展清洁燃煤集中供热。农村天然气供应基础设施较差，但拥有大量农林废弃物，应重点发展生物质能供热。对于偏远山区等暂不能通过清洁供暖代替散烧煤供暖的，重点利用“清洁煤+节能环保炉具”方式替代散烧煤。

　　《通知》进一步强调新能源发电供暖的市场化进程，为“供暖后补贴”时代打基础。充分利用峰谷分时电价和阶梯电价，通过电力市场交易进一步推进新能源发电供暖市场化进程。

　　《通知》鼓励新能源发电企业直接参与清洁能源供暖项目的投资运营，直接与用户进行供暖交易。《通知》提出，“各省要抓紧研究制定补贴到期后持续推进清洁供暖的政策方针，于7月底前报送”。考虑供暖补贴资金筹措压力大、部分地区补贴发放相对滞后，甚至有些地方财政已下调补贴。由此可见，未来清洁供暖补贴力度恐难维持现状。

　　清洁供暖设备质量要求更严，从注意产品质量转变为严把产品质量关。《通知》要求采暖设备招标要严把质量关，避免使用质量不合格、存在安全隐患的产品，保障用户取暖安全和效果。

　　对“煤改电”形成多重影响

　　《通知》对当前“煤改电”等清洁取暖的发展将产生较大影响。

　　一是受清洁供暖重点发展方式调整影响，部分居民或企业将放弃原定的“煤改电”方式；为缓解“煤改气”压力，可能由“煤改电”承担；综合来看，2020年“煤改电”用户规模下降但不显著。

　　二是若严格按照入户设备质量要求执行，将提高电采暖设备的采购价格，“煤改电”区域分布向京津冀、宁夏、内蒙古等电采暖设备高补贴省市区倾斜。

　　目前市场上电采暖设备分为四类，蓄热式电暖气、蓄热式电锅炉、空气源热泵和空气源热风机，价格从1500-25000元不等，设备质量参差不齐。北京和天津地区鼓励使用空气源热泵，高补贴24000和25000元，基本覆盖设备采购费用，因此“煤改电”接受程度较高。其他地区设备购置补贴程度较低，一般采用较为便宜的电暖气采暖，设备费用在2000-6000元不等。

　　《通知》发布后，若严格按照入户设备高安全性与可靠性的原则执行，采暖设备价格会明显上升，宁夏（补贴8000元）、内蒙古（补贴5000元）、河北（补贴85%费用，不超过7400元）采暖设备补贴力度较大，采暖设备价格上涨对用户造成的影响较小；而山东（补贴2000元）、陕西（补贴3000元）、河南（补贴60%费用，不超过3500元）补贴力度较小，采暖设备价格上升对用户影响较明显。

　补贴取消或大概率导致“返煤”

　　在推进清洁取暖的同时，一个重要的方面却被忽略了。

　　“从用户端来说，关注的重点在清洁能源供给，但是节能技改跟不上，房屋保暖差，达不到节约用能的目的，资源浪费、投入加大，导致运行成本普遍偏高，极易引起‘反煤’问题。”生态环境部环境规划院大气部主任雷宇表示。

　　一位参与过建筑节能改造的人士表示，在“煤改气”“煤改电”中，建筑节能几乎没有推进，在农村这个问题非常明显。“不是没有认识到这个问题，而是建筑节能改造费用大、建设周期长，富裕农户愿意接受改造，但是收入较低的农户不愿意。”

　　“我们要纠正一个观念，供暖效果不是简单的产品问题，而是系统问题，建筑保温与气密性改造要先行。”雷宇表示。

　　雷宇建议，对资源的分析和长远规划要先行，确保清洁能源供应、基础设施等满足清洁取暖需求，环境效益符合大气污染防治工作需要。

　　另一方面，补贴标准也有待商榷。

　　根据中央财政支持北方清洁取暖试点城市的现行补贴标准，直辖市每年奖补10亿元，省会城市每年7亿元，地级城市每年5亿元，汾渭平原城市每年3亿元，定州、辛集等省管市每年1亿元。

　　然而，试点城市的任务量却存在较大差异。在首批12个试点城市中，保定和廊坊同为地级市，享受同等级中央财政补贴，三年改造任务量分别为246.6万户、84.95万户，前者是后者的2.9倍。

　　任务量的差异导致各地获得补贴力度差异。第二批试点城市中，阳泉清洁取暖改造居民每户平均可获得的中央补贴高达9282元，而西安每户可获得的补贴只有425元。

　　采暖用气变化对天然气发电行业产生“利好”

　　随着清洁供暖重点发展方式调整为清洁燃煤和生物质能，未来“煤改气”新增和存量规模存在较大下滑预期，发电用气保障能力将相应提升，气电支撑能力将得到强化，会缓解局部供需平衡和调峰压力。

　　近年来，受居民采暖用气增长影响，发电用气占比有所下降，天然气发电利用小时数偏低。2016年以来，受居民“煤改气”需求大幅激增，城市燃气消费量急剧上升，在国家“压非保民”政策下，发电用气占比下降0.8个百分点，天然气发电利用小时数持续保持在2800小时左右。随着发电用气保障能力增强和天然气基础设施建设推进，天然气发电机组利用小时数有上升空间。

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